Is één wob-verzoek genoeg?

In dit topic wordt aan de hand van een voorbeeld geïllustreerd waarom soms één wob-verzoek niet altijd voldoende is. Via een voorbeeld over wob-verzoeken naar milieu-informatie blijkt dat meer relevante informatie openbaar wordt als bij meerdere betrokken bestuursorganen dezelfde vraag neergelegd wordt.

Inleiding

Het behandelen van wob-verzoeken kost geld en tijd van ambtenaren en indieners. Hierbij staat “wob” voor: “Wet openbaarheid van bestuur”. Een goede afhandeling in 1x voorkomt onnodige kosten en verhoogt het vertrouwen in het bestuur.

De Open Archivaris site van Common Sense in Actie verzamelt ook documenten van bestuursorganen die openbaar gemaakt zijn naar aanleiding van een wob-verzoek.
Vanuit de stichting wordt zijdelings de afhandeling van verzoeken gevolgd. Doel daarvan is het als leken doorgronden waar verbeteringsmogelijkheden zijn voor de behandeling van wob-verzoeken zonder burgers en overheden op onnodige extra kosten te jagen. Verbeteringen kunnen zitten in de korte termijn: de gezochte informatie voor een specifiek wob-verzoek wordt beter en/of sneller openbaar gemaakt. Maar verbeteringen zijn ook op de lange termijn mogelijk: door een betere uitvoering van het proces worden meer wob-verzoeken beter en/of sneller behandeld.

Een van de leermomenten is dat het voor een specifiek wob-verzoek (korte termijn) soms verstandig is om bij meerdere bestuursorganen hetzelfde wob-verzoek in te dienen. Hierdoor kan meer relevante informatie openbaar worden.

Herhaaldelijk hetzelfde verzoek indienen is eigenlijk onwenselijk:

  • de afhandeling kost gewoon extra geld en capaciteit, en
  • het kan ook leiden tot een juridische discussie.

De kosten voor afhandeling zijn meestal niet zichtbaar en er worden vaak minimale kosten in rekening gebracht. Het kostenaspect hoeft daarnaast niet altijd op te gaan: het is een deeloptimalisatie. De totale kosten voor de samenleving kunnen ook lager worden door meerdere wob-verzoeken doordat het alternatief soms een langdurig, kostbaar en arbeidsintensief proces is om alsnog de informatie openbaar te krijgen.

Hopelijk draagt dit topic bij aan een verbetering op de lange termijn.

Afstemoverleg

Bestuursorganen stemmen regelmatig de beantwoording van wob-verzoeken onderling af, bijvoorbeeld via een forum of een gestructureerd overleg. Om te voorkomen dat door de afstemming onnodig weinig relevante informatie verstrekt wordt kan het - hoe flauw ook - soms nodig zijn om verschillende personen op verschillende tijdstippen via vragen over hetzelfde onderwerp de openbaarmaking te laten aanvragen.

Hoe werkt de “Wet openbaarheid van bestuur”?

De wob is een wet ten bate van de openbaarmaking van informatie uit overheidsprocessen (zogenaamde “bestuurlijke aangelegenheden”). De wob zal naar verwachting opgevolgd worden door de woo: Wet open overheid. Een afgesplitst broertje van de wob is de who: Wet hergebruik van overheidsinformatie.

Zowel burgers als bedrijven in Nederland kunnen via een wob-verzoek vragen om openbaarmaking van informatie. De informatie wordt openbaar gemaakt als documenten. Documenten zijn niet alleen velletjes papier, maar alles wat met een document gelijk te stellen is en bewaard kan worden. Denk aan bestanden, video-opnames van een vergadering, SMS-berichten en zelfs schermafdrukken of een PDF uit een rapportgenerator van een boekhoudprogramma.

Het indienen van een wob verzoek kan vaak alleen per post, maar een beperkt percentage van de bestuursorganen accepteert ook digitale verzoeken via bijvoorbeeld e-mail. De tekst voor een wob-verzoek voor het verstrekken van informatie kan met de hand geschreven worden, of met apps zoals bijvoorbeeld de wob-knop.nl of de wob-generator.nl, waarbij de wob-generator zich meer richt op journalisten.

Een bestuursorgaan zal het verzoek als ieder ander verzoek behandelen en hierop een besluit nemen. Hiervoor gelden wettelijke termijnen. De wettelijke termijnen worden in Nederland helaas relatief vaak overschreden en de indiener moet dan langs de stappen beschreven in de awb (Algemene wet bestuursrecht) in steeds dringender mate aandringen op het nemen van een besluit. Initieel gaat dat via een ingebrekestelling, bezwaarschriftencommissie of eventueel nationale ombudsman, maar uiteindelijk via de rechtbank en Raad van State. Tussen het indienen van een verzoek voor openbaarmaking van informatie en het ontvangen van de documenten kan enkele jaren zitten. En zelfs na die periode kan nog blijken dat een deel van de gewenste informatie niet verstrekt is, waarna een herhaling van zetten kan volgen.

Weigeringsgronden voor Openbaarmaking

Het uitgangspunt is dat alle informatie openbaar gemaakt kan worden.

Dan moet die informatie er wel nog zijn. Gelukkig is het de bedoeling dat veel relevante informatie bewaard moet blijven, om bijvoorbeeld zo de gang van zaken achteraf controleerbaar te houden. De bewaartermijn kan een paar jaar zijn, tientallen jaren of onbeperkt. De informatie dient hiervoor in goede, geordende en toegankelijke staat te zijn.

De wet schrijft een specifiek aantal weigeringsgronden voor die openbaar maken tegenhouden. De meesten daarvan zijn redelijk vanzelfsprekend. Voor milieu-informatie geldt een meer beperkte lijst van weigeringsgronden binnen de wob, net zoals ook in de (geldende) Archiefwet 1995.

Wob-verzoeken kunnen specifiek naar bepaalde documenten vragen of naar een onderwerp; de zogenaamde “bestuurlijke aangelegenheid”. In het geval van een bestuurlijke aangelegenheid kunnen documenten deels of geheel achterwege gelaten worden als ze geen betrekking hebben op de bestuurlijke aangelegenheid. Een bestuurlijke aangelegenheid is bijvoorbeeld de beheersing van gelden, de archivering van documenten of de verwerking van wob-verzoeken.

Als documenten een stukje informatie bevatten dat valt onder een van de weigeringsgronenden, dan dient dat stukje informatie “weggelakt” te worden. Dit is ook wel bekend als het inmiddels beruchte “zwartlakken”. Toch is het principe van weglakken noodzakelijk voor een goede werking van de samenleving. Bijvoorbeeld gevoelige details van burgers of bedrijven verdienen soms meer bescherming dan de openbaarheid rechtvaardigt.

Persoonlijke Beleidsopvattingen en Openbaarmaking

Ambtenaren vervullen een gevoelige rol in overheidsprocessen: ze voeren afspraken uit in naam van de samenleving. Het wordt in Nederland niet wenselijk geacht om bij een machtswisseling ambtenaren te (kunnen) ontslaan of om ze op andere momenten onder druk te kunnen laten zetten. Om ambtenaren te beschermen bij de uitvoering van hun taak wordt daarom geen informatie verstrekt over hun persoonlijke opvattingen over het beleid (artikel 11).

Het is wel mogelijk om persoonlijke beleidsopvattingen te verstrekken uit documenten voor intern beraad in een niet tot de persoon herleidbare vorm, bijvoorbeeld als onderdeel van een congresverslag met veel (mogelijk onbenoemde) deelnemers die allen een beleidsopvatting geventileerd zouden kunnen hebben. Uitzondering is dat een beleidsopvatting altijd gecommuniceerd mag worden als de persoon ermee ingestemd heeft dat de uiting met hem geassocieerd mag worden. Voor adviescommissies geldt dat vooraf de afspraak gemaakt kan worden dat alle persoonlijke beleidsopvatting desgevraagd openbaar gemaakt mogen worden.

Milieu-informatie heeft ook bij persoonlijke beleidsopvattingen een speciale positie: het belang van de openbaarmaking moet expliciet afgewogen worden tegen de bescherming van de persoonlijke beleidsopvattingen. Een persoonlijke beleidsopvatting kan openbaar gemaakt worden als het belang van de zaak dit rechtvaardigt (artikel 11.4).

Merk op dat intern beraad zich niet alleen beperkt tot overleg binnen een bestuursorgaan. Ook als meerdere bestuursorganen gezamenlijk een overheidstaak uitvoeren, dan ligt de grens tussen intern en extern over alle bestuursorganen heen die betrokken zijn bij het gehele proces. Als bijvoorbeeld twee gemeentes en een provincie praten over een gemeentelijke samenvoeging, dan valt de communicatie tussen bijvoorbeeld ambtenaren over deze gemeentelijke samenvoeging ook onder intern beraad.

Naast dat een wob-verzoek bij alle bestuursorganen betrokken bij de bestuurlijke aangelegenheid ingediend kan worden, kan er ook een wob-verzoek overwogen worden bij bestuursorganen niet primair betrokken bij de uitvoering van het proces maar waar de documenten wel uiteindelijk geland zijn. Denk hierbij aan ondersteunende IT-organen of organen die de historische dossiers van een ander bestuursorgaan of samenwerkingsverband onder hun hoede hebben genomen.

Voorbeeld

In een van de “langlopende dossiers” rond de bestuurscrisis binnen de Gemeente Ermelo speelt onder andere een discussie of een onderneming m.e.r.-plichtig is voor haar plannen (m.e.r.: milieueffectrapportage). De afhandeling hiervan gebeurt door tenminste twee bestuursorganen: de Gemeente Ermelo en de Omgevingsdienst Regio Nijmegen.

Bij de documenten van een tweetal identieke wob-verzoeken openbaarden beide bestuursorganen dezelfde e-mail van 22 januari 2021: een versie van de Gemeente Ermelo (360,8 KB) en een versie van Omgevingsdienst Regio Nijmegen (519,9 KB). In beide versies is informatie verwijderd op basis van de wob.

De versies lopen op meerdere plekken uiteen qua informatie die weggelakt is over de onderwerpen:

  • m.e.r.-besluit,
  • Aerius Calculator, en
  • afsluitende tekst.

M.e.r.-besluit

De ene versie beschrijft in de rood omkaderde tekst hieronder dat een m.e.r.-besluit nodig is:

In de andere versie is deze paragraaf zwartgemaakt met als motivatie een persoonlijke beleidsopvatting voor intern beraad (wob artikel 11.1):

Zonder juridische vaardigheden te willen claimen was het misschien beter geweest om van deze paragraaf tenminste het eerste lid te laten staan dat een nieuw m.e.r.-besluit nodig is. De zin “Daarnaast is een nieuw m.e.r.-besluit nodig.” oogt niet als onderdeel van een persoonlijke interpretatie van het beleid voor intern overleg maar als een vaststelling na toepassing van het beleid.

Daarnaast gaat het over milieu-informatie en speelt al jaren een discussie over het wel of niet nodig zijn van een m.e.r.-besluit, zoals zichtbaar in Open Archivaris.

Misschien was het daarom verstandig geweest om voor zwartmaken de tweede volzin van artikel 11.2 toe te passen door bij de interne collega te vragen of deze informatie gedeeld mag worden, ook al wordt die uitgelegd als persoonlijke beleidsopvatting.

Ook had kunnen zijn dat de verschillen verklaard worden omdat informatie voor het orgaan binnen en voor het andere orgaan buiten de reikwijdte van het wob-verzoek viel, ondanks de identieke vraagstelling. In dat geval had een andere argumentatie opgenomen kunnen worden.

Tenslotte nog voor verduidelijking dat “m.e.r.” en “MER” twee verschillende betekenissen hebben (zie InfoMil):

  • m.e.r.: afkorting van “milieueffectrapportage”
  • MER: afkorting van “millieueffectrapport”

Aerius Calculator

Een ander verschil tussen de twee versies behelst betreft een paragraaf over het in beeld brengen van de milieu-effecten, zoals een onderbouwing met de Aerius Calculator. Het verschil tussen de twee versies is de onderstaande roodomkaderde tekst:

Afsluitende tekst

Ook is een deel van de inhoud van de derde pagina en de gehele vierde pagina afwezig (dus niet zwartgemaakt, maar afwezig) in de ene versie en wel aanwezig in de andere versie:

Merk op dat uit de laatste zin blijkt dat in dit geval ook documenten geopenbaard zijn die geproduceerd zijn na ontvangst van het wob-verzoek. Zover bekend worden normaliter alleen documenten die geproduceerd zijn voor de ontvangstdatum meegenomen.

Samenvattend is het leermoment dat er ruimte is voor verbetering van de afhandeling van wob-verzoeken en dat de openbaarmaking in dit specifieke geval geholpen was door tweemaal vragen naar openbaarmaking.

Reacties

De tekst hierboven geeft een visie weer voor het verbeteren van de afhandeling van wob-verzoeken. Maar het is zeker niet de enige uitleg of misschien zelfs wel helemaal onzin. Mocht u uw visie willen delen of anderen attent willen maken op fouten of verbeteringsmogelijkheden van de tekst, laat dan uw reactie hieronder achter.